Rechtspolitisches aus Europa 1/2012
„Eine unabhängige, gut ausgebildete und effiziente Justiz ist eine wesentliche Voraussetzung für einen funktionierenden Rechtsraum und einen funktionierenden Binnenmarkt in Europa. Sie sorgt für fundierte und rasche juristische Entscheidungen und damit für mehr Berechenbarkeit und Rechtssicherheit. Da das EU-Recht zu unserem Alltag gehört, wollen Bürger und Unternehmen sicher sein, dass sie sich unionsweit auf sachkundige, gut ausgebildete Angehörige der Rechtsberufe verlassen können, die es ihnen ermöglichen, ihre Rechte auszuüben und zu ihrem Recht zu kommen. Jedoch müssen Richter und Rechtsanwälte einer solchen Justiz die Vorschriften kennen, um sie wirkungsvoll anwenden zu können“. Die mahnenden Worte der Justizkommissarin Viviane Reding in ihrer Pressemitteilung vom 13. September 2011 sind keineswegs unbegründet. Der Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments hat sich Ende 2011 mit einer aktuellen Studie zur Aus- und Fortbildung der juristischen Berufe in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union befasst. Die Ergebnisse zeigen erhebliche Kenntnisdefizite in der Rechtspraxis im Zusammenhang mit der Anwendung und Geltung des EU-Rechts. Demnach wissen 32 % der rund 79.000 Richterinnen und Richter in den Mitgliedstaaten der EU nur in geringem Maße oder überhaupt nicht, wann im Rahmen ihres Geschäftsbereichs Unionsrecht direkt anwendbar ist (in Deutschland: 34 %); 40 % wissen nur in geringem Maße oder gar nicht, wann und unter welchen Voraussetzungen eine Vorabentscheidung durch den EuGH angezeigt ist (37 %) und 60 % aller Richterinnen und Richter haben wenig oder keine Kenntnis über das Abfassen eines Vorabentscheidungsersuchens (65 %).
Die Kommission räumt der Aus- und Fortbildung der juristischen Berufe im Mehrjahresprogramm Justiz und Inneres 2010–2014 vom 2. Dezember 2009 (ABl. EU 2010 C 285/12), dem sog. „Stockholmer Programm“, einen hohen Stellenwert ein und fordert verstärkte Anstrengungen auf diesem Gebiet. Bei der Umsetzung der Fortbildungsmaßnahmen soll dem Programm zufolge insbesondere auf die bestehenden Aus- und Fortbildungseinrichtungen zurückgegriffen werden, insbesondere auf die Europäische Rechtsakademie (ERA) mit Sitz in Trier und das Europäische Netz für die Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten (European Judicial Training Network – EJTN). Die Zuständigkeit für die Durchführung von Aus- und Fortbildungsprogrammen liege dabei „in erster Linie bei den Mitgliedstaaten“, die von der Union finanziell unterstützt werden müssten (s. unter Ziffer 1.2.6.). Aus Sicht der nationalen Träger der Aus- und Fortbildung, die eng mit den europäischen Einrichtungen kooperieren, ist dies zunächst sehr zu begrüßen. Und diese Aufgabenverteilung entspricht dem Wortlaut des AEUV, der in Artikel 81 Abs. 2 Buchstabe h) und in Artikel 82 Abs. 1 Buchstabe c) lediglich die „Förderung“ der Weiterbildung von Richtern, Staatsanwälten und sonstigen Justizbediensteten durch die Union im Bereich der zivilrechtlichen und der strafrechtlichen Zusammenarbeit vorsieht. Allerdings – so weiter im Text des Stockholmer Programms – müsse die Union auch über „eigene Mechanismen“ zur Ergänzung der einzelstaatlichen Anstrengungen verfügen können. Diese und ähnliche Aussagen im Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms vom 20. April 2010 (KOM (2010) 171 endg.) haben wiederum in den Mitgliedstaaten die Befürchtung geweckt, die EU-Kommission werde die Aus- und Fortbildung zukünftig mehr und mehr als eigenes Geschäft verstehen. Dies hätte zwangsläufig zur Folge, dass die bisher den Mitgliedstaaten gewährten Fördermittel gekürzt und eigene Fortbildungsträger den nationalen bzw. zwischenstaatlichen Einrichtungen vorgezogen werden könnten. Mit der Mitteilung der Kommission „Förderung des Vertrauens in eine EU-weite Rechtspflege – eine neue Dimension der justiziellen Aus- und Fortbildung auf europäischer Ebene“ vom 13. September 2011 (KOM (2011) 551 endgültig) sind jetzt inhaltliche Vorgaben für die künftige Förderung der juristischen Aus- und Fortbildung vorgelegt worden. Nach Vorstellung der Kommission soll danach bis zum Jahr 2020 der Hälfte aller Angehörigen der Rechtsberufe in der EU, d.h. jedem zweiten der rund 1,4 Millionen Richter, Staatsanwälte, Verwaltungsjuristen, Rechtsanwälte, Notare, Gerichtsvollzieher, Rechtspfleger oder Justizangestellten, die Teilnahme an europäischen Fortbildungsmaßnahmen ermöglicht werden. Ferner soll erreicht werden, dass alle Angehörigen der Rechtsberufe eine mindestens einwöchige Schulung im Europarecht absolvieren. Schließlich ist beabsichtigt, ein zweiwöchiges Austauschprogramm für neu ernannte Richter und Staatsanwälte einzuführen, mit dem EU-weit etwa 2.500 Bedienstete jährlich Auslandsaufenthalte an den juristischen Ausbildungseinrichtungen anderer Mitgliedstaaten absolvieren. Als besonders förderungsfähig werden folgende Politikbereiche angegeben: Umweltrecht, Zivil-, Vertrags-, Familien- und Handelsrecht, Wettbewerbs- und Kartellrecht, Schutz des geistigen Eigentums, Strafrecht (insbesondere die Umsetzung des Europäischen Haftbefehls), Verstöße gegen die finanziellen Interessen der Union, Grundrechte und Datenschutz. Umfasst sind dabei nicht nur Kenntnisse im Recht der Europäischen Union, sondern auch Kenntnisse über die Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten sowie Fremdsprachkompetenzen. Entgegen der vorhandenen Befürchtungen soll die Umsetzung dieser Ziele tatsächlich in erster Linie im Rahmen der bestehenden Strukturen der staatenübergreifenden Einrichtungen und Netzwerke erfolgen.
Vorgaben zu Finanzierung und Struktur der künftigen Förderung enthält der Vorschlag für eine Verordnung zur Auflegung des Programms „Justiz“ für den Zeitraum 2014 bis 2020“ vom 15. November 2011 (KOM (2011) 759 endg.). Danach sollen die bisherigen spezifischen Programme „Ziviljustiz“, „Strafjustiz“ und „Drogenprävention und -aufklärung“ des bisherigen Gesamtprogramms „Grundrechte und Justiz“ zu einem gemeinsamen Programm verschmolzen werden. Die Kommission begründet die Verschmelzung mit einer Verwaltungsvereinfachung sowie einer Steigerung der Effizienz, Effektivität und Flexibilität der Förderprogramme. Als Budget ist für das Justizprogramm für den Zeitraum 2014 bis 2020 ein Betrag in Höhe von 472 Millionen Euro vorgesehen. Das Programm soll nicht nur für Maßnahmen der Aus- und Fortbildung für Angehörige der Rechtsberufe, sondern allgemein für die ordnungsgemäße Umsetzung und effektive Anwendung der EU-Rechtsakte in den Bereichen Zivil- und Strafrecht und für die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und Netzwerkarbeit sowie für die Verbesserung des Zugangs zur Justiz zuständig sein. Konkret werden die Prioritäten der Mittelverwendung ab 2014 durch jährliche Arbeitsprogramme festgelegt. Dabei gilt es für die Mitgliedstaaten, genau hinzuschauen: Viele Experten sehen in der Rechtsform des Programms, einer – unmittelbar geltenden – Verordnung verbunden mit deren relativ flexibler sprachlicher Ausgestaltung nun doch die Gefahr, dass die Kommission die dadurch eröffneten Handlungsspielräume für eine einseitige Festlegung auf EU-Ebene nutzt und Fördermittel zum Nachteil der Antragsteller aus Mitgliedstaaten zunehmend auf kommissionseigene Projekte verlagert werden könnten.
Dass diese Befürchtung keineswegs unbegründet ist, zeigt die Eröffnung des „European Law Institute“ (ELI) am 17. November 2011, das offenbar in Konkurrenz zu den anderen Einrichtungen tritt. Das ELI wird seinen Sitz für die ersten vier Jahre in Wien haben. Es soll unter anderem das Unionsrecht und die Rechtsanwendung begutachten und fördern und Vorschläge zur Umsetzung in den Mitgliedstaaten erarbeiten, Entwicklungen des mitgliedstaatlichen Rechts begutachten sowie Forschungen zu europäischen Grundprinzipien betreiben. Daneben soll es als „Gesprächsforum“ für Rechtswissenschaftler, Richter, Rechtsanwälte, und sonstige Rechtsberufe dienen. Justizkommissarin Viviane Reding erläuterte dies beim Gründungskongress am 1. Juni 2011 in Paris: „Das Institut kann einen wichtigen Beitrag zur europäischen Rechtswissenschaft und zur Verbesserung der Umsetzung von Unionsrecht im Dienste der Bürger und der Wirtschaft der Union leisten“. Man darf gespannt sein, wie sich das ELI weiterentwickeln wird …
Peter Schwarzburg, Berlin